当前位置:首页 >> 刘守英

人物专栏

城乡转型的政治经济学

发稿时间:2020-02-10 13:57:32   来源:《政治经济学评论》2020年第1期   作者:刘守英 龙婷玉

  城乡转型作为政治经济问题

  城乡转型的最主要理论来源是发展经济学。发展经济学跟增长理论的最大分歧就是结构问题。当大多数的主流经济学家从20世纪50年代开始关注穷人问题时,尤其是发展中国家的问题时,面临的最大问题就是新古典经济学的假设与发展中国家的基本问题不一致。任何一个发展中国家都面临着从农业经济向工业经济的结构转变,这是发展经济学家对发展的定义,也就是发展经济学讨论的主要是结构变迁问题,结构变迁的核心是研究一个国家如何从农业经济向工业经济转变。但是,如果把经济变迁的过程拉长来看,任何一个国家都有发展问题,所有发达国家最初也是从乡村社会变为城市社会的。那么,仅仅讨论一个国家从农业经济向工业经济的结构变迁,是不是就到此为止了?为什么很多发达国家可以从农业经济转变为工业经济,但大多数的发展中国家战后并没有成功地实现从农业社会向工业社会的转变?

  (一)传统发展经济理论的四个误导

  一是结构变迁过程的缺失。发展经济学仅仅把结果告诉了所有的发展中国家,但是没有告诉它们怎么实现,这就使得大多数的发展中国家以为,只要通过各种手段、政策进行农业经济向工业经济的转变,就能成为发达国家,结果并没有成功,原因就在于发展经济学并没有给出实现结构变迁的过程。

  二是农业份额下降规律的误导。讨论发展问题的时候,主流理论对发达国家进行分析,都发现了农业份额的普遍下降———其一是农业产值占GDP份额的下降,其二是农业就业份额的下降,这是发达国家的基本规律。钱纳里建立了国家标准模型,分析结果就是一个国家要实现工业化的进程,农业份额必须下降。但是这里有几个误导。第一,世界各国在农业份额下降的过程当中,农业产值占GDP的份额和农业就业占就业总量的下降是不是同步的?事实上,世界各国并不存在两个份额同时下降的现象,因为各国的资源禀赋是不一样的,各国农业现代化的路径也是不一样的。比如,日本在工业化的过程当中,农业就业的份额虽然也下降,但是就业的份额下降是远远低于GDP份额下降的。日本1955年第一产业占GDP的比重由1955年的20%左右下降为2009年的1.5%左右,第一产业就业人口的比重从1953年的39.84%下降至2010年的4.07%。世界各国的共同规律就是农业产值占GDP份额的下降,但是农业就业份额的下降并不与之一致。第二,讨论结构转变时,只讲农业份额的下降,所以在发展政策上普遍采取的方式就是忽视农业,降低农业的重要性,包括减少农民。但是,所有成功实现现代化的国家,在农业份额下降的同时,农业还发生了要素的重塑,农业的竞争力实际上是提高的。比如,2018年美国的农业在GDP中才占1%,农业就业人员占比也只有1.42%,但是,美国的农业在两个份额下降的过程当中,竞争力是增强的。

  三是“何为工业化”的误导。发展理论给出的建议是一个国家要从穷变富必须要实现工业化,工业化是国家实现现代化的唯一路径。但是,在理解工业化的问题上同样产生了三个重要误导。第一,就是把工业化简单地理解为做产业,或者说把农业、工业、服务业都当成单纯的产业,认为搞农业就是种地、牵牛耕田,工业就是在工厂里面做工。但是,被忽略的是,工业化最重要的是生产要素组合的变化,这才是工业化的本质。农业社会的产业有农业,也有工业,但是在农业社会中的经济活动使用的主要是简单的要素,没有发生各种生产要素的组合。工业化的本质在于其中的各种生产要素的组合和转型升级,工业革命的技术进步是组合的一个要素,企业家以及各种常规生产要素也都是如此。第二,把工业化等同于制造业。如果说工业化是各种生产要素的组合,那么这个生产要素的组合只要在任何一个行当里面发生,就是工业化的过程。工业化的过程,可以在制造业里发生,也可以在农业里发生;可以在城市发生,也可以在乡村发生。当工业化是各种生产要素的组合的时候,工业化就不简单是制造业了,它可以是农业的工业化,也可以是服务业的工业化。第三,更大的误导在于,以为一个国家的产业必然经过从农业到制造业再到服务业的转变。有些地方在实际操作中,先发展服务业。但是有些地方从来就没有工业,经济十分落后,服务业在产业结构中的比重远远超过很多发达地区,然而这并不能说明这个地方的经济是一个先进的经济。这里的问题就在于对工业化理解存在偏差。如果都是摆小摊的服务业,没有工业化的结合,没有生产要素的组合,产业就是落后的。

  四是发展绩效指标的误导。把城市化率的高低作为发展绩效的唯一的指标。人们经常这样判断这个国家是先进的还是落后的:落后的就是乡村社会,先进的就是城市社会。将城市化率作为城市社会的标志,但是问题是城市化率可以作为衡量国家的唯一指标吗?比如,世界银行的数据显示,2018年墨西哥的城市化率为80.16%,朝鲜的城市化率为61.90%,但这可以证明这两个国家的发展绩效好吗?有些国家和地区的城市化率可能很高,但是贫困问题可能也很严重,社会问题可能也很多。受到这种误导的影响,中国从20世纪90年代中期以后,地方的主要任务是建城和提高城市化率。甚至已经狂热到为了把城市化率提高,将原来的县改成市区,但通过这种方式达到的城市化率,即使达到60%又有什么意义?

  新古典的发展理念在讨论结构问题的时候出现的四个误导,使得我们对一个社会结构转变的过程的理解简单化,把它看成从农业社会转变为工业社会、从乡村社会转变为城市社会的过程。进而把发展的目标简化为唯有工业、城市是先进的,农业和乡村就是落后的。以此为基础的发展政策就是尽一切力量发展工业,尽一切力量建设城市,对立面就是把农业和农村消灭掉。

  (二)中国城乡转型过程中的三个反常规事实

  从农业经济转变为工业经济的结构变迁事实来看,中国城乡转型的过程跟所有的国家是一致的,即在结构转变的过程当中,农业的份额不断地下降,工业份额不断上升。但是在这一过程中,中国出现了三个反常规事实。

  一是农业就业份额过大。中国在农业产值份额下降跟世界趋同的过程中,保留了一个过大的农业就业份额。有极少数的国家在农业份额下降的过程当中,农业产值份额下降,就业份额下降却没那么大。2018年中国农业的GDP的份额降到7.2%,就业份额还维持在将近三分之一的水平———26.11%。也就是说,当农业的GDP份额已经没有那么重要了,农业部门还占了太大的就业份额。

  二是两个城市化率的问题。在研究发展问题的时候,很多文章都会提到非正式部门、贫民窟这样的在发展中国家普遍的现象。中国的城市化问题表现为两个城市化率:第一个城市化率是户籍人口城市化率,第二个城市化率是常住人口城市化率。如果一个人在城市待六个月,并没有享受到城市的公共服务———尤其是教育———也算是城市化率,叫做常住人口城市化率。在一些发展中国家,城市里有很多贫民窟,有很多不好的住房,但是没有说住在这里的人跟城市公共服务无关。中国城市化的进程中,户籍人口和常住人口城市化之间存在将近2.85亿人的差值。这些人到底是农村人口还是城市人口?

  三是中国农业在结构转变的过程中越变越弱。几乎所有的国家在结构转变的过程当中,农业都是变强的,其基本特征就是农业的回报率高。留下来从事农业的人的收入并不比城市中的其他行业低,而且他们农业的回报要比从事其他行业高。中国的问题是为什么没有人愿意留下来继续做农业呢?原因在于如果行业回报不高的话,这个行业怎么有希望?所以所有的发达国家在结构转变的过程当中,农业的报酬是提高的。我们从上世纪90年代以来,结构转变加速,工业化和城市化的速度加快,但是农业利润率下降了。说明农业是越来越弱的,那谁会去做农业?

  我们要反思中国从乡村社会转变为城市社会的过程当中为什么会产生这三个反差。如果是自然演进,并且跟所有国家有同样事实的话,也就不存在什么反思了。但是类似于中国这样的社会,从乡村转向城市的过程当中,为什么会出现我们常说的“三农问题”?从发展经济学的原理出发,简单地说,发展就是从农业向工业经济的转变过程,其中更重要的是采取什么工业化和城市化的方式,而不在于农业的份额是多少。一个国家城乡问题的根源在方式,而不在于比例。所以采取不同的工业化、城市化方式,城乡转型的结果和行为就不一样,这是问题的本质。

  (三)中国城乡转型过程中的政治经济问题

  在讨论城乡转型问题时,一定要从过去简单地关注结果转向关心它的方式和过程。在发展过程当中,我们是以一切手段来实现工业化和城市化的,但是最后在城乡转型当中却产生了三个政治经济问题。

  一是农业的附属地位。简单地将工业化和城市化等于现代化,农业居于服务和从属的位置。农业问题一直备受关注,但问题始终没有得到解决,反而日益严峻。根子就在于发展理念上觉得国家只要把工业化和城市化完成了,农业问题就会迎刃而解。农业在这里的角色是工业化、城市化的辅助,而它自己要不要现代化则另当别论。

  二是农民的“他者”地位。中国的“三农问题”说起来就是农业、农村和农民问题,但是实际上大家关注的核心是农业问题,因为农业的粮食供应功能。就比如猪肉问题,大家关心这个问题是因为发现了猪肉价格上升,至于养猪亏没亏,则可能没那么关注。原因就在于猪肉的价格关系着城市的稳定。所以农民在我们的发展过程当中就是一个“他者”,没有主体性。在集体化时期,农民就是给城市种地、供粮;到20世纪90年代以后,城市化加速,农民的角色就是先在家里种地,没钱了再去城里打工,打工以后再回到乡村———始终处于“他者”地位。

  三是重“城”轻“乡”。城市空间和乡村空间在地理学上是两个空间,而且乡村的空间更大,但是在发展问题上,大家主要考虑的是城市空间。也就是说在乡村和城市这两个空间里,我们只看到城市空间,对乡村空间关注不够。大城市外围就是乡村,但是决策的过程考虑都是城市空间,至于乡村空间,在城市决策过程当中是不被考虑的不够。为什么要提城乡转型?一般意义的城乡转型是一个自然的要素流动,没有被干预的过程。但是我们工业化和城市化的方式,使得我们在城乡转型的过程中产生了这三个政治经济问题。

  结构转变方式与中国的城乡转变

  中国政治经济学的核心问题之一,就是找出中国的特殊性。中国的转型实践,跟发展经济学所讨论的常规的结构转变有一个非常重大的差别,就是体制因素的存在。探索用什么样的体制实现从农业到工业的转变,这是我们的独特之处。在这当中又有两件事:第一,社会主义制度下的农业向工业的转变,决定了中国的转变跟其他体制下的结构转变不一样;第二,在结构转变的过程当中,体制和结构转变之间出现了不匹配。中国已经意识到了体制问题必然是长期的,所以改革开放以后提出了社会主义初级阶段,道理就在于避免体制上的盲目性,避免过急的制度改变对生产的破坏。所以,我们体制上的探索是进步的。但是,我们在结构转变当中从来是一以贯之的。结构转变的过程始于七届二中全会上毛主席提出要将中国从一个农业国转变为工业国。到现在为止,中国的结构变迁基本的方向就是快,越快越好,迅速将农业国变成工业国,就觉得我们是现代化国家了。中国转型实践独特之处在于,改革以后在体制上相对稳定,但是在结构上还是追求快,造成了体制转型跟结构转变之间的不匹配。

  所以,城乡转型的政治经济学分析,重点要研究两个问题:第一,不仅仅是研究结构变革本身对城乡转型的影响,重要的是研究结构变迁的方式如何影响城乡关系;第二,研究体制安排和体制变革对城乡转型的影响。这是政治经济学必须要回应的两个问题。

  (一)“乡土中国”的主要特征

  中国从近代以来,各代的仁人志士就有这样一个目标:“怎么样改变乡土中国,怎么样将中国从过去的传统的农业社会变成一个现代社会”。“乡土中国”转型为现代中国的难度主要在于如何从乡土结构里面拔出来。在中国转型的过程当中,对“乡土中国”的特征理解不清晰,就会在结构变迁的方式和体制的转变上面临很多的麻烦。

  1.超稳定的小农经济

  “乡土中国”的第一个特性是很多人会忽略的,也就是乡土的结构到底是什么样的结构。中国在近代的时候,有三派在改造乡土社会上针锋相对的观点。西方列强进入中国以后,当时中国的问题是救亡问题,救亡问题的主战场在乡村。讨论如何以乡村为主战场救亡的时候,实际上有三派观点。第一派观点,吴景超先生的观点是要实现中国从一个乡土社会救亡,最主要的、最根本的方式就是建立都市大工业,将农民从乡村移到城市。第二派观点是梁漱溟先生的“乡建派”,认为农民太愚昧,生活方式太落后,又不识字,组织方式也很落后,于是教他们知识,教他们组织。将农民移走和教农民识字都是通过外力进行干预,问题的关键就在于外力进入乡村以后,如何跟乡土本身结合。第三派观点是费孝通先生所强调的,要改造乡村,首先要认识乡村的社会结构———乡村本身是有结构的。

  一是农工混合的小农经济。小农经济实际上是靠着自己的农业和家庭手工业的结合,勉强维持不饥不寒的小康生活。当然,这不是我们现在说的小康。当没有外力介入的时候,农民是靠农业和手工业的结合。乡村结构第一个表现是农民以农业为主,但并不简单的只是种地的人,同时兼具工匠的角色。农民当中有做裁缝的,有木匠,有铁匠。所以,乡土经济是一种农工混合的经济,不只是单纯的农业经济。家庭手工业、作坊手工业等乡村工业跟农业结合,支撑着农村的家庭经济。农户既是家庭农场的经营单位,也是手工业生产单位。农民一方面靠农业维持生计,但不是简单地从事农业,另一方面还要靠工业和手工业找生活,这是乡村经济的基本形态。

  二是这种小农经济是超稳定的。稳定表现在三个方面。其一是农民依附于土地,土地是农民的命根子,农民向土地讨生活,包括现在的土地制度改革在设计上也是非常谨慎的,因为这是一个传统。只要农民有一块土地,农民就有生计,基本上就安稳了。其二是双轨的乡村治理。县以下的区域的治理靠乡村治理,乡村是高度自治,乡村依靠传统规则的教化来维持礼治秩序。其三是城乡从来是互通的,乡村问题的根源就在这里。当农民跟土地的关系出现问题的时候,要出事;当乡村的治理不好的时候,要出事;当城乡“断流”的时候,要出事。中国历史上,从来都是城乡互通的,表现就是农民跟乡土之间的桑梓情谊,最后落叶归根。

  2.被土地束缚的传统社会

  “乡土中国”被土地束缚了,形成了一种超稳定的乡村社会。主要有三个表现,第一个就是离不开土地,因为他不轻易放弃土地;第二个是土里土气;第三个是以农为主,安土重迁,结果就是土地成为负担。“从土里长出光荣的历史,自然也会受到土的束缚”。中国的土地没有掉入马尔萨斯陷阱,滋养了那么优秀的文明,但同时也被土地束缚住了。所以中国的传统社会是离不了土的,是生于斯、长于斯的,而且具有高度的地域性。乡村振兴的核心是村,这种村就是地域性。陌生人很难进入,这是一个没有陌生人的社会。

  3.“家本位”的小农经济

  中国的“家本位”意识表现在中国的土地所有权上,中国是最早建立土地私有制的国家,但是这个土地私有制有别于西方的模式,是以家庭为单位的。家庭是生产生活的基本单位,也是财产和财富的基本单元,这是小农经济非常重要的特征。这种家本位有三个特征:一是土地是家内成员以各种不同等级共有的财产,而不是个人所有;二是家庭和家庭之间的土地权利具有排他性;三是家庭内的各成员不完全保持同等权利。所以这种特征的结果是在很多农业经济活动里面,看似不合理的内容以家庭为单位出现时就变得合理了。比如用工,家庭成员的义务和责任将过多的劳动力束缚在农业活动上。

  4.以耕作权为大的土地产权制度

  中国农业耕作制度更本质的产权是耕作权。清代以后,中国土地制度分成田面权和田底权,田底权是所有权,田面权是佃农的权利。佃农获得田面具体使用的权利,田底权只有收租的权利。中国的土地制度不断支撑人口不断的上升,形成了中国非常独特的人地关系。中国到宋朝的时候已经有了过亿的人口。从宋以来,我们一直延续了可耕地资源的增长速度低于人口增长速度的趋势,土地资源十分有限,从明代前期到民国近600年的时间,耕地总量增长了1倍,人口增长了6倍。中国最后成为一个被土地束缚的社会,实际上就是近代工业化进程受阻,农业承载过多的人口。1952年时,农业人口和劳动力分别占总人口的87.54%和83.54%。一个被土地束缚的国家,农业怎么支撑这么多的人口?我们6个世纪来的粮食产量增长,差不多一半要归功于耕地面积扩大,其他的是单产的提高,但是劳动生产率没有提高,所以这是一个没有发展的增长。中国乡土最大的困难就是从过大的人口压力下,从人依附于土地的社会形态中拔出来,拔不出来就是一个传统社会,但是拔出来了也不一定走得通。

  (二)制度安排和体制变迁对城乡转型的影响

  1.近代西方工业对乡村的冲击

  乡村社会在近代没有外力进入的时候是稳定的,但是当外力———西方机器大工业———进入乡村以后,乡村原有的农工和农副结构受到了什么影响?首先破坏的是乡土工业,我们原有的手工业、纺织工业不堪一击,很短的时间内被洋火、洋衣击溃,原来农工和农副互补的情况变为基本上所有的人都依托于农业了。乡土工业出问题以后,所有的压力都转嫁到了农业上,但是农业在中国的传统社会里面,是只管生计不管生活的。这样,农民就陷入了贫困。农民陷入贫困以后,在乡村社会出现了两个现象:第一个就是资本外逃,农民贫困以后无法交租,原来在乡村投资土地的城市资本第一个外逃;第二是乡村的年轻人出走,因为乡村供养不了那么多人,年轻人纷纷远走。所以,近代工业化对乡土社会冲击后,农业出问题、农民贫困,然后乡土社会开始出问题,乡村的两大要素———资本和年轻人———开始逃离。

  乡村的治理也开始发生变化。乡村不能完全独立自治的时候,外力开始进来,乡村的治理也开始失序,更主要的是城乡的有机循环割裂。所以我们现在所说的城乡关系的根本在于乡村有东西跟城市交换。但是,当乡村的工业被西方工业破坏以后,乡村农业在维持农民生计的同时,又要保障农户的生活,乡村农业难以维系。所以乡村社会没有东西跟城市交换,于是城乡的有机循环割裂,第一次乡村危机是外力导致的乡村结构失衡造成的。

  近代给我们的启示就是乡村有一条衰败链,表现形式首先是乡土工业出问题,而不是农业先出问题。随后,农业开始不堪重负,农民收入拮据,接着乡村的人口开始流失。另外就是乡村的自治破坏,乡村循环“断流”。最后是乡村破产。所以,乡村问题的根源在于结构问题,如果对乡村的结构认识不清楚,任何外力进入乡村都有可能出问题。

  2.国家工业化战略对乡村的影响

  第二次外力进入乡村是计划经济时期,新中国成立以后,发展目标是要从农业国向工业国转变,但是我们工业化的方式是重工业优先发展的工业化。优先发展重工业就是一个赶超战略,其基本制度安排扭曲了产品和生产要素价格的政策环境,并且资源的配置高度集中,形成了计划体制,再加上微观经营主体没有自主权,以及人为地压低重工业发展的各项成本,降低重工业资本形成的门槛。农业服务于这个发展战略,依靠农业剩余和低价农产品,满足城市低工资条件下的食品供应。

  在这种工业化的方式下,乡村配套的制度安排包括三项:农产品的统购统销、集体化的人民公社制度以及户籍制度。这一套制度安排形成的结果就是在国家工业化时期,为了保证城市的农产品低价格的供应,农业必须要保证产出。但是在制度低效的条件下,靠什么来保证农业的产出?一是提高单产的投入,多投化肥是增加产量的主要方式;二是提高复种指数,这个时期的农民是非常艰辛的。所以,在国家工业化时期,农业的功能除了像传统社会一样保证基本生存以外,还要保证资本积累。主要靠土地生产率来支持粮食的生产,但是农业生产率、劳动生产率依然停滞。从1952到1957年,农业部门,劳动生产率每年增长1.66%。在这一套制度下,工业化快速发展。普遍认为计划经济的国家工业化,建立起中国的工业体系,但是集体化制度、人民公社、户籍制度,把农民绑在土地上的,不是一个让农民脱离土地的工业化进程。1952年的时候,农村劳动力占83.5%,1979年是72.5%,变化很小。

  这一套乡村服务于城市、农业服务于工业的发展方式结果是乡村的副业没了,乡村的产业没了,乡村只剩一条路了———生产粮食保证城市的供应。这个乡村产业窄化的结果就是农民的贫困。第一是产业结构窄化导致的贫困,与历史上是一样的。第二是由于农业本身服务于工业以后,为了保证资本积累,剩余被抽取。第三是因为农业的绩效不好,农业的生产率、产出都不好,很重要的原因就是体制问题和城乡“断流”。所以国家工业化的方式,它不是一个让农民脱离土地的方式,而是使农民跟土地之间的关系被束缚。而且,这一套工业化的方式使乡村的结构更加窄化。

  3.乡土工业化时期的乡村结构修复

  20世纪80年代以后,中国出现了“不离土的乡村工业化”。在这个时期,土地制度上是有松解的,其一就是农地集体所有、农户承包制度,解决了农业绩效不好的问题;其二,更重要的是非农用地上,允许集体土地上的乡村工业化。在20世纪90年代之前,农民的集体土地是可以搞工业化的,土地的两个权利都放开了。所以1998年之前非农用地主要是在乡村,而不是在城市。随后,非常重要的特点就是农民开始参与工业化的进程。

  但是参与的是乡村工业化。仅仅依靠乡村工业化就能解开土地对农民的束缚吗?20世纪80年代到90年代初的工业化进程,可以总结为:“有分工”,农业跟工业开始分工;“有分业”,但是农民都是在本乡本土,所以这个工业化还是一个不离土的工业化。二十世纪八九十年代农村经济之所以出现转机,非常重要的原因就是结构修复。乡土结构的修复靠四个方面:一是农业经济多样化,可以搞副业了,80年代改革开始增加农民的自主权;二就是把自留地扩大了,所以农业经济开始了多样化,农民的收入就提高了;三是乡土工业化,即乡镇企业的发展;四是村民自己建城,譬如说龙岗。龙岗是第一个农民建立的城市,最近又从原来的一个镇变成了一个城市。乡土结构修复的结果就是农业绩效改善、农民收入提高,以及城乡关系改善。所以,这一段时期的进步在于结构修复,乡村有了分工和分业,还可以参与工业化,但是农民还是没有从土地上摆脱出来。

  4.沿海工业化和快速城镇化对乡村的影响

  20世纪90年代以后,中国迎来了高速的工业化、城镇化的浪潮。工业化浪潮最主要的表现就是农民开始卷入跨地区的流动,城乡之间的大门真正打开,农民的进城是前赴后继,但是躲躲藏藏。当时对待进城农民的方式是歧视性的,如果歧视性的制度不改掉的话,中国的城市化农民的权利就无法保证。城市化浪潮使农民真正离开故土进入城市,每年从农村向城市转移的人口超过1500万,其革命意义就是农民跟乡土分离,农民跟土地的束缚开始松绑。

  支撑这一转变的结构变迁方式有,第一,工业化的方式基本上是从20世纪80年代和90年代初的农民自主的乡土工业化,转为政府主导。地方政府根据特殊的土地制度,向企业低价配置土地。第二是靠土地的资本化保证城市建设,土地资本化的过程产生了两笔收入,一个就是地方政府的招拍挂的收入,二是地方政府土地抵押的收入。土地资本化的两笔收入为中国快速的城市化提供了资金支持。农民跟土地的关系中,是不是真的把农民从土地的束缚里拔了出来,一个重要的变化就是中西部地区的农民开始往南跑、往东部跑。农民开始出村,这对中国的城乡转型是具有革命性意义的。“乡土中国”的一个重要特征是农民对土地的深深依恋。所以,离土出村,迈出了一大步。但是我们的工业化和城市化的方式的结果是第一代的农民冲出去以后又回村了。

  中国转型的困境就困在不把农民彻底从地下拔出来,他就会返回去。乡村结构危机还是回到结构变迁中去讨论。园区工业化和政府主导的城市化的方式,是可以建成世界制造工厂的,可以把城市化率提高到60%,但是最后乡村的工业化和乡村城镇化停滞,以及农业回报低下。1998年为了保证工业园区和城市化,我们实现最严格的耕地保护制度,结果就是农业的经济活动更加单一化,进而造成农业回报降低。农业没有回报,资本就逃离乡村,结果就是城乡要素流动单向,城乡要素全部往城市跑,又造成乡村经济活动单一、回报的下降。最终呈现的结果就是乡村衰败,这两个后果跟近代史上是一样的。乡村的人口不仅是相对量下降,更是绝对量下降,出现乡村村庄的缩并。

  回顾近代以来的转型困境,有两个转型问题。第一在于是否认识到了城乡转型的根本是把农民从土地束缚中拔出来。我们到目前为止的基本思路就是想要快速实现工业化和城市化,但是快速的工业化和城市化采取的方式没有实现农民从土地束缚中的摆脱。第二个转型问题就是怎么认识乡村的经济活动,如果乡村的经济活动等同于只有农业,而且是生存性农业的话,转型难以实现。最后就是乡村的结构一次次被破坏,破坏的结果就是农民的贫困和乡村的衰败。中国已经成为世界制造工厂,城市建设也足以媲美欧洲,甚至比欧洲还漂亮,但是中国的乡村还不行。原因就是转型不能只看工业升级,一定要看工业化、城市化到底给乡村带来了什么。给乡村带来什么的根本标志是看工业化和城市化是否到底带来了农民跟土地的关系以及跟村庄的关系的疏解。如果没有这个疏解,农民迟早还得回到乡村。现在有些人说农民就该回去,这种观念是反现代化的。

  “城乡中国”结构与乡村振兴路径

  中国的结构是否改变了?现在是什么结构?只有认清了这一点,才能讨论中国当下的城乡问题。从结构上来讲,中国已经发生了有史以来的一次大转型,这个转型就是中国已经从“乡土中国”转型为“城乡中国”。“乡土中国”的基本特征是以农为本、以土为生、以村而治、根植于土,所有的东西都跟土联系在一起。“城乡中国”的基本特征是乡土已经变故土,农业已经告别了过密化农业,乡村变故乡,城乡从单向变互动。观察中国从“乡土中国”到“城乡中国”变革的角度,就是农民跟土地与村庄的黏性。

  (一)城乡中国的结构

  “城乡中国”的结构特征,主要包括四个方面。

  1.农民的变化

  农民最重要的变化表现在两个方面,第一个变化是中国的农民已经不是一个小农的含义了。2017年,农村居民人均可支配收入中,第一产业的经营收入仅占25.2%,工资性收入占40.9%。单纯依靠农业获得收入的农户数量锐减,以农为主、以工为辅的兼业农户数量不断增加。这种农民在生产、生活和社会方式的选择上,跟传统意义上的农民相比大不一样,农民从均质化转变为异质化。农民的另一个变化是代际变动。表现在80后农民对土地的依附跟第一代的农民工有天壤之别。80后的农民印象里面还有地,知道他有一块地,却已经不知道土地的具体位置了。他是不种地的,跟土地关系是疏离的。

  农二代跟城市的关系也发生了巨大变化,一是他的生活方式完全城市化,消费方式逐渐向城市居民靠拢。二是工作的正式化。过去马路边的建筑工已经消失了。三是对收入要求的变化。不再追求收入最大化,而是相对的体面。居住也是如此,不再是过去那种一个工棚里面住几十个人。还有一个现象就是以往农民工外出是独自外出,现在是举家搬迁。这些现象都反映了农民已经出村并不再回去了,乡土变故土、家乡变故乡。当然,也有社会学研究者讲,人的迁徙是有一定周期的,农二代在50岁的时候还得回去。对于这类观点,我们可以再观察一下。

  农民与村庄的变化。已经走出乡村的农民跟村庄的关系已经开始疏远,有三个主要表现。一是一年回来一到两次,开着车回到乡村,却住在县城的宾馆。二是这些80后回家不讲家乡话,都讲的是非常不地道的地方普通话,以证明他是城里人。这样的话他入城的倾向就加强了,回乡村的倾向更弱了。三是重视对孩子的教育,小学带在身边,初中到周边比较好的乡镇,高中到县城。所以孩子的着落基本上就是家庭的着落。四是居住变化,农二代家里有老人的回去修房子,家里没有老人的,房子的位置取决于孩子在哪。比如说孩子在镇上读初中,就在镇上租房子,孩子在县城上高中,就在县城买房子或租房子。

  2.农村产业革命的意义

  传统“乡土中国”为什么没有通过农业发展实现转型?非常重要的原因就是没有弄清楚该如何发展农业。如果不能实现农业的高效发展,这一轮城乡转型能否实现依然要打一个问号。转型的一个非常重要的特征就是对农业的反复打磨,农业能否走出一片新天地是观察这一轮城乡中国转型能否成功的最重要的变量。从实际调查来看,中国的农业正在经历一种产业革命,其标志是中国的粮食安全概念发生了重要变革。现在强调的是主粮安全,结果就是大量不适合种主粮的地方比如贵州、甘肃、广西和云南等地的农业经济是多样化的,并不是种水稻和小麦,种的是地方特色的水果和经济作物。这些地方农业经济的价值开始提升,各种主体开始往乡村去。这些主体不全是地方政府招商引资来的,而是地方经济发展的结果。当经济价值提高以后,企业开始进入乡村,农业的经营方式开始变化。所以如果经营主体没有变化的话,农业经营方式是变不了的。

  企业进来以后,带来了五大变化:一是农业的生产过程发生变化,二是农业经营的质量、品种、标准发生变化,三是农业的经营规模发生变化,四是技术的变化,五是要素的变化。农业本身的经济价值在提高,这些产业发生重大变化,所以农业的产业形态、农业的功能都发生了变化。城乡关系在影响着农村的角色,城市人对乡村的需求发生了变化。这些需求变化以后,我们就发现,农业在这个阶段是被重新定义了。原来的农业就是粮食农业,但是现在的农业可能在经历同城市制造业一样的工业化,这个产业开始发生重大变化了。这个变化就是农业功能变化和农业发展方式变化。所以,在中国乡村的要素发生重大变化以后,有可能会出现一场农业的产业革命。如果这场革命能够成功,中国的乡村就有希望。

  3.村庄的变化

  第一,对村庄重要性的认识。我们原来对农村的理解就只有农业和农民的概念,农业就是要解决吃饭问题。但是事实上,我们现在才开始意识到村庄的重要性。中国的乡村有两个载体———农民和村庄,原来研究乡村的基本单位就是农民,但村庄是中国乡村最重要的载体。村庄为什么重要?村庄是乡村经济、社会、政治、生活所有的代表,村庄是将农民、农户和其他组织包括国家串联起来的最重要的东西。这就是乡村振兴为什么重要的原因。

  第二,村庄的分化。中国的村庄基本特征是分化———少部分村庄的活和大部分村庄的衰弱,这是我们现在村庄的基本形态,让中国数十万的乡村都振兴是不可能的。所以现在要解决的问题是怎么让少部分村庄活得更好,让大部分衰败的村庄更体面。

  第三,乡村未来的相对集聚。集聚理由就是原来中国的村庄是以农耕为半径的,而传统的农业就是以牵牛的半径、灌水便利为依据的。但是现在农业的经营活动开始变化,中国的农业现在已经开始以机械为主了,半径开始拉长。未来乡村的整合依赖于两个因素,第一是农业经济活动的半径,第二是农一代、农二代为了乡愁而动,他们要去乡村寻找乡愁,但乡愁却不一定在老村子里了。

  第四,乡村传统制度的复活。乡村的治理不能完全只靠自上而下,那样规模太大了。乡村的治理还需要大量的非正式制度的存在。

  4.新型城乡关系的形成

  结构转变的本质不在于城市化率,真正的关窍是城乡之间的互动。所以发达国家的城市非常先进,但是乡村也很舒服,不像我们现在城市和乡村之间存在那么大的差距。在“城乡中国”阶段,已经出现了非常重要的变化。首先是资本下乡,因为城市没有那么多机会了,乡村的机会开始变多。然后是劳动力的再配置。乡村的年轻人来到城市,也有一些外面的人开始进入乡村,原因是乡村本身的机会以及人们对乡村的需求在变化。接着就是土地,乡村也是一个经济活动场所,也要有土地配置的变化。城乡互动的融合,带来了乡村要素的变化,这是“城乡中国”的特征。当然,这些观察还在进行当中。我自己认为,中国确实在发生一场历史转型,但是这个历史转型最重要的特征就是已经告别了“乡土中国”。所以非常重要的一个特点就是中国在农民的特征、农业的特征、村庄的特征方面发生了革命性的变化,已经进入到了“城乡中国”阶段。

  (二)乡村振兴的路经

  1.农业工业化

  进入到“城乡中国”阶段,面临着很大的问题就是能不能在转变中国乡村产业当中找到出路,这是现在的最根本的特征。贵州湄潭在20世纪80年代的时候到处是荒山,人均年收入只有300块钱,但今天这个贵州西部如此贫困的地方,农业也变得有希望了。“城乡中国”的阶段,农业能不能实现飞跃的核心在于几个概念。第一,农业工业化,如果简单地把农业当做种植业、粮食农业的话,是没有希望的。第二,如果搞农业的方式还是传统农业方式的话,也是没有希望的,这就是张培刚先生所提倡的工业化,工业化的本质是生产要素组合方式,而不简单就是一个产业的改革。第三,转型升级。转型升级就是生产要素组合方式连续发生由低级到高级的突破性变化的过程。如果有这几个概念的话,农业和工业有什么差别?所以,如果发生了生产要素组合方式的变化的话,农业就在工业化。如果农业还是面朝黄土背朝天的话,农业是没有希望的。只有土地生产率的提高,没有劳动生产率的提高,这个农业是没有竞争力的。2018年,湄潭县茶叶产值48.2亿元,城镇和农村居民人均可支配收入分别达32047元、13351元。土地和劳动生产率都在大幅提高,改变了原来没有发展的困境。

  工业化的过程中最主要的就是政府到底怎么做。实际调研发现,现在全国各地的地方政府每年做规划,每年变规划,越变农业越不好。而湄潭的政府进行了持续的制度创新和制度供给,一是解决土地制度的问题,二是主导产业的选择和发展。

  湄潭“增人不增地,减人不减地”的土地制度改革,切断了农民和农地之间的不断调整。一个传统乡村社会被切断是非常痛苦的一件事,农民没有地,这个社会会怎么样?所有人都在担心这个问题,目前也有很多争论。但是,转型最大的困境就是如果不切断对土地的束缚,农民跟土地之间的脐带永远是连着的,农业就没有希望。1987年改革之后25年湄潭县有12万人没有再分到土地,但是结果却是越无地的人口,家庭收入越高。原因就是无地户非农收益高,家庭土地多的人,家庭收入就低。农地越少的户,非耕地比例越高,就是种植茶叶的比例越高。这一套制度的破除是非常艰难的,但是要打破土地的束缚必须要切这一刀。与耕地制度改革配套的荒山制度也为产业发展提供了稳定的制度保障,所以农民敢于在荒山上做产业,主要是茶产业。这两项土地制度改革为湄潭的茶产业发展提供了有效的制度保障。然后有了新的主体茶企业,农民就不是原来传统的小农了,接下来就开始进行土地流转了。土地流转之后规模就更大了,地方的产业就做起来了。新主体进入到乡村要有两个东西:产业发展和外来人落脚。所以,农地的三权分置为新主体进入和发展提供了条件。最后是宅基地、集体建设用地的改革顺应了乡村产业发展和乡村城市化的需求。

  第二件事就是产业选择。很多地方的产业现在都是政府规划的,规划的结果是产业发展并不如人意,一个重要原因是产业的选择太凌乱。湄潭只有一个茶产业,所以政府就围着一个主导产业去做。这个道理就是中国农业的规模经济有赖于两个问题的解决。第一个是靠区域规模化,有别于20世纪90年代的面面俱到,区位规模化后,每个县集中培育一到两个产业。第二就是政府什么时候介入和做什么,政府的介入一定要基于地方已有的基础,不能凭空想象。所以湄潭先找到符合资源禀赋条件的产业;其次是示范村先行,随后政府开始做主导产业的持续培育,面积扩大、农民培训、市场建设、公共品牌培育、质量检查和市场管制;最后,政府政策要有持续性,不能随意变换。

  更重要的是,农业的要素组合发生。一是全县主要以茶为主;二是大量的茶农专业化;三是在乡村地区建立乡村企业、合作社、市场和加工厂;四是科技、机械这些生产要素的合理运用;五是市场发展。所以,农业要不要变是理念问题,要充分认识农业工业化是有希望的。如果简单地依靠不断地扩大规模,然后招商引资,结果是往往是越来越糟。

  农业竞争力的奥秘在哪?在于只有当单位比例回报扩大以后再扩大规模农业才有效。农业,尤其中国农业的竞争力不是靠扩大面积,而是靠提高单位土地报酬的。单位土地报酬的提高依靠的是企业家在土地上进行要素的组合升级,而不是依靠传统的小农。

  2.乡村振兴的顺序

  我们现在所有人都在提乡村振兴,但是顺序是关键。我们提倡的顺序是:活业—活人—活村。最危害乡村振兴、破坏乡村的顺序就是先从振兴村庄开始。只要有足够的资金投入,修好乡村的房子是很容易的,但这样的结果是不可持续的。乡村振兴的核心一定是先有产业,转型的根本就是农业能不能搞出名堂,如果不能搞出名堂,即使把人移到乡村,最后也必然走向失败。传统的乡村拥有的是沉睡的价值,关键是要把这些沉睡的价值开发出来,最简单的路径就是在村子里面找机会。比如浙江丽水的松阳县,利用当地71个国家级传统村落资源,发展乡村工业化,吸引了大批外来人口在这里发展文化产业。实际上,乡村的价值恰恰在于它原来的“老”东西,对这些“老”东西做机理的改造,改成譬如集市、书店、民宿等等。乡村价值之所以沉睡,是因为只有乡村的人自己在这里,其价值需要外面的人来发现。

  城乡融合的新政治经济学

  一是重新认识结构现代化。原来的结构现代化有两极,一极就是“乡土中国”,一极就是“城市中国”,这两极不能有机融合。我们认为结构现代化应该有三个阶段,一个是费老的“乡土中国”,终级阶段是“城市中国”,中间漫长的是一个“城乡中国”。把城市化作为终极目标,以为中国的结构现代化就是两个阶段,这是极端错误的。我们应该像认识初级阶段一样,认识到中国将有一个非常长的时间处于“城乡中国”的阶段。城乡中国的基本特质就是要素的对流、城乡的平等、两个空间的发展,以及主体的平等,不能只有城市没有乡村。

  二是重新认识结构变迁的方式与结构变迁的结果。不能单纯地追求工业化和城市化,一定要研究变迁方式的选择。此前中国犯了一个非常大的错误,就是把工业化等同于现代化,忽视了结构变迁的方式对城乡转型的影响。

  三是重新认识工业化。任何一个国家,没有工业化,就没有现代化。甚至再绝对地说,任何一个地区,没有工业化,就没有现代化。没有一个地区不经过工业化,能够直接进入到现代化,原因在于工业化是社会变迁的核心。工业化就是生产要素的组合方式发生改变,这里有传统的生产要素,也有企业家进入,也有组织方式的变革。这些生产要素的变化和生产要素的组合转型升级,就是产业升级的过程。一个地方没有这种工业化,也会有那种工业化。我们要正确理解工业化,中国现在要解决的非常重要的问题就是如何推进中国的农业产业革命,这是比我们理解工业化更难的一件事,而且要注意在不同地方有不同的生产要素组合方式。

  四是“城乡中国”如何走向城乡融合,关键在于“通”、“融”和“合”。首先是“通”,“通”以后才能“融”,“融”了以后才能“合”。中国城乡问题的根源在于城乡两个板块的隔离。所以现在要把城和乡之间的这堵墙拆掉———如果城乡之间的墙还堵着,何谈城乡融合?城乡格局的新阶段先是拆墙,拆除桎梏性的政策;“通”了以后城乡才能“融”。“融”就是生产要素能够在城乡之间自由流动,这个生产要素的流动,到最后才是“合”。“合”的结果就是城市和乡村共同发展,两个空间各司其职,城市起到城市的作用,乡村起到乡村的作用。

  最后,要实现城乡融合,核心就是体制创新,体制创新的核心在于城市一定要向乡村开放。现在有两个核心问题,一个是进城的人凭什么不是城里人?农二代已经不把自己当做农民了,未来的农三代天然地就不知道他是农村人。如果不开放的话,这将是未来社会发生撕裂的最大一块。所以,第二就是乡村要向城市开放,不能将乡村当成传统的乡土社会,忽视农民的力量。乡村必须要向城市开放,城乡打通,才能形成城乡融合的结果。

  中国政治经济学最大的议题之一就是城乡转型问题,城乡转型不完成,中国就不能实现真正的转型。城乡转型的核心是真正找到适合转型的正确方式,如果还是沿着原来的“城市中国”那条思路走的话,城市的问题会越来越累积,问题会变得更加严重。当然,所幸我们现在的机会是中国已经进入了新的阶段,就是“城乡中国”的阶段。这个阶段为转变结构变革方式提供了非常好的机会。能不能解决认识上的问题和发展路径问题,有待我们进一步的研究和实践。

人物介绍

刘守英,中国人民大学经济学院教授。毕业于上海复旦大学经济系,美国威斯康星大学农经系与土地研究中心及美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者。曾任国务院发展研究中心学术委员会副秘书长,农村部副部长 , 国务院发展中心城乡统筹基础领域负责人。中央政治局31次集体学习土地问题讲解人。国务院发展研究中心与世界银行合作的旗舰项目《中国:2030》以及《中国高效、包容、可持续城镇化》专题负责人。国土部土地资源可持续发展战略协调人。其代表性论文有《土地制度改革与国民经济成长》,翻译著作主要有《财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集》等。近年出版的有影响的土地专著有:《中国土地政策改革》、《土地制度改革与转变发展方式》、《直面中国土地问题》等。在国务院发展研究中心工作期间,曾对中国土地政策改革及地方试验产生过重要影响。2016年下半年调入中国人民大学从事教学与研究,主要方向为土地制度与发展、制造业转型升级以及城乡互动。
广东快乐十分