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《美墨加协定》:美国未来国际贸易谈判的蓝本

发稿时间:2020-01-17 13:12:05   来源:中国改革网   作者:欧阳俊 西南财经大学北京研究院

  2018年9月30日,美国贸易谈判代表莱特希泽和加拿大外交部长弗里兰发表联合声明,宣布美国、加拿大、墨西哥达成《美墨加协定》(USMCA)以取代业已运行25年的《北美自由贸易协定》(NAFTA)。USMCA协定从2017年5月17日到2018年9月30日,九轮谈判仅历时13个月就达成一致,相比较TPP、WTO谈判可谓神速。对于美、墨、加三国,USMCA能在短时间内达成一致显然意义重大,可藉此避免NAFTA被无替代地抛弃后的混乱。USMCA被国际社会广泛关注,更因为它将可能深刻改变全球贸易规则。人们普遍认为,尽管USMCA尚未得到三国议会批准,但已经帮助美国在未来贸易谈判特别是WTO改革谈判中抢占了先手。即使在获得议会通过之前仍需做进一步修正,USMCA事实上已给未来贸易谈判设定了范本。

  那么,USMCA确立的国际贸易规则与现行的WTO规则到底有什么不同呢?USMCA和WTO在成员数目上虽有天壤之别,但均属于经济一体化过程,二者差异在于指导思想不同。WTO类似于欧盟,寻求功能主义一体化,相信存在超越具体成员利益的集体利益,相信一体化是集体利益最大化的最优选择。在其倡导者看来,一体化本身就是目的。USMCA则属于自由政府间一体化,不承认存在超越具体缔约方利益的集体利益。在其倡导者眼里,一体化只是缔约方实现自身利益最大化的工具。由于指导思想不同,USMCA与WTO的目的、原则和治理机制迥异,很大程度上,USMCA确立的国际贸易规则是对现行的WTO规则的根本性颠覆。

  一、国家至上VS全球主义

  WTO法学权威约翰•H•杰克逊将WTO目标归纳为五个,促进世界经济发展与福祉、保护环境以实现可持续发展、降低世界上最贫穷地区的贫困程度、维护和平以及控制可能由于全球化和相互依赖程度提高而引发的经济危机。不少学者注意到WTO上述五个目标不尽相容甚至完全对立,但关注点大多聚焦于贸易促进与环境劳工保护的紧张关系上,对发展目标与其他目标的冲突少有关注。事实上,2001年多哈回合被列为WTO中心任务后,发展议题几乎成为WTO的唯一议题。WTO部长会议多次明确指出,发展中国家是WTO的主体,必须把它们的需要和利益置于WTO的中心位置。美国一直对此不满,然而在WTO框架下无法作出任何有效变革,只能寻求体系外努力。奥巴马政府参与TPP谈判就是美国所作努力的一部分。不过,TPP仍继承了WTO功能主义一体化理想,保留了促进欠发达国家发展的职能。特朗普认为奥巴马政府走的还不够远,于是宣布退出TPP,重启美墨加谈判。

  特朗普政府大幅修订了美国对外贸易政策,一切都以“美国优先”为考量。“坚定地聚焦于美国利益,……支持美国安全,加强美国经济,谈判更好的贸易协定,积极执行美国贸易法,改革多边贸易体制”。通过以加征钢铁关税、汽车关税、退出NAFTA相威胁,美国迫使加拿大和墨西哥重开贸易谈判。谈判过程中,莱特西泽忠实地执行了“美国优先”原则,在日落条款、日用品关税、争端解决等问题上顶着谈崩的压力坚持到最后。美国贸易代表办公室(USTR)声明指出,USMCA“为美国工人创造了更公平的竞争舞台……惠及美国农民、牧民以及农业……通过保护美国知识产权、保障美国服务业的贸易机会为21世纪美国经济提供支撑……”。事实上,加拿大、墨西哥同样坚持本国利益第一的谈判原则。谈判期间,特鲁多同样一再声称他的任务是维护加拿大的利益,如果新协议不能保障加拿大利益,宁可达不成协议。从协议达成后评论来看,各方也主要从自身利益得失出发进行盘点,几乎没有人把北美作为整体进行考虑。

  “国家优先”原则在USMCA文本中得到充分体现。首先,该协议被命名为“美国-墨西哥-加拿大协定”而非“新北美自由贸易协定”,国际法地位弱化为国家间协定而非区域协定,与NAFTA、TPP切割的意味非常明显。其次,USMCA删去了NAFTA和TPP旨在强调缔约方间特殊关系的“bonds”一词,加入了表达“重塑友谊、重建合作”意愿的“Anew”一词并突出强调经贸领域的合作,意涵着对过去三国关系发展方向的否定。再次,经济一体化没有被明确列为USMCA的目标,甚至都没有在文本中提及。与此相对,TPP序言第1段明确将推进区域经济一体化作为首要目标,作为实现贸易和投资自由化、谋求经济增长和社会福利、削减贫困、促进可持续增长的主要手段;第19段还提出鼓励其他国家加入,推动建立亚太自由贸易区。此外,USMCA纺织服装、汽车制造以及原产地等条款,虽然总体上有助于北美产业链整合与发展,但无不体现出因成员利益差异而刻意造成的产业链整合障碍。

  二、自由与公平的统一市场 VS 特殊和有差异待遇原则

  全球经济市场化、一体化是美欧眼中实现全球繁荣的唯一途径,也是他们推动成立WTO的重要目标。但是,WTO对非市场经济/市场经济并没有作出一致、明晰且被广泛接受的界定。与此同时,WTO尊重成员制度选择的自主性,允许成员国“以符合不同经济发展水平下各自需要的方式,加强采取各种相应的措施”。这意味着,某一成员如坚持主张市场经济国家地位,其他成员即使不同意也不易赢得WTO上述机构的支持。特别是,为帮助欠发达成员发展贸易与经济,WTO引入特殊和有差异待遇原则,使得情况更加复杂化。最惠国待遇、国民待遇两项无歧视原则是由GATT所确立的国际贸易基石原则,前者要求缔约方平等对待所有其他缔约方,后者要求缔约方同等对待国内外产品与服务。在协定文本上,WTO全盘接受了最惠国待遇原则和国民待遇原则。但是实践过程中,无歧视原则的实际约束力日益弱化。基于特殊和差异性待遇原则,WTO允许发展中国家承担较少义务、享受更大灵活性。这意味着,无歧视原则仅有效适用于40个发达成员,难以对124个欠发达成员的贸易保护主义行为实施有效限制。

  由于对市场经济/非市场经济理解不同,美国一直对部分转型国家市场经济地位持负面态度,认为他们未能按入世承诺推进市场化改革、开放国内市场。但是囿于相关约定不清晰,美国在WTO框架下难有作为。故在TPP谈判中,国有企业和指定垄断问题被单独拿出来磋商,在第17章专门就此问题进行约定。最终文本中,TPP明确界定了国有企业、商业考量与非商业考量等概念,要求缔约国政府保证国有企业从事商业活动需出于商业考虑、不得歧视第三方,对待国有企业必须遵循竞争中立原则和商业考量,禁止直接或者间接向国有企业提供非商业援助从而对其他缔约方利益造成不利影响,不得在法庭上为国有企业提供有别于非国有企业的待遇。然而,TPP虽然没有明文把援助欠发达成员作为目标,但TPP也没有明确否认发展中成员的特殊地位。“认识到他们发展水平的差异性和经济的多样性”,“承认本协议的设计考虑到了缔约方经济发展水平的差异,包括纳入和支持国家发展目标的规定”,仍然给欠发达缔约方为不遵循MMF和NT原则的行为留下了辩护空间。

  USMCA在TPP的基础上更进一步,明确提出建立更自由与更公平市场的目标,并要求缔约方对非市场经济国家贸易与投资进行限制。USMCA序言第3款宣称,“USMCA旨在支持互惠贸易,建设更自由、更公平的市场……”。第14章D款约定,如果缔约方企业被来自被其他缔约方在签订之日认定为非市场经济国家的投资者所控制,那么该企业将被排除在美墨投资救济约定之外。第32.10条约定,任一缔约方与非市场经济国家商签自由贸易协定须征求其他缔约方意见,并允许持反对意见的缔约方发出通知6个月后终止本协定。不仅如此,USMCA第32.10条还将关于非市场经济国家认定的权利完全赋予了缔约方,“本协定下,非市场经济国家是指在本协定签署前至少有一个缔约方在贸易救济法中确定为非市场经济的国家,且该国未与任何缔约国达成自贸协定”。

  与此同时,在处理与欠发达伙伴贸易与投资关系问题上,特朗普政府更多地采用对等原则代替特殊和差异性待遇原则。美国驻WTO大使公开宣称,“那些与我们有共同承诺并愿意在国内市场提供对等机会的国家可以成为我们的伙伴”。在USMCA框架下,“发展水平的差异性和经济的多用性”不再被视为规避协定义务的合法理由,国民待遇和最惠国原则无差异地适用于所有缔约方。即使在最常见援引发展中国家条款的领域,所有缔约方都负有相同的义务,享有相同的权利。在环境保护方面,禁止所有缔约方为鼓励贸易与投资而豁免环境保护义务或者为海洋捕捞提供补贴。在劳工保护方面,禁止所有缔约方为促进贸易和投资而削弱劳工法律执行力度。在知识产权要求保护方面,要求所有缔约方给予其他缔约方公民以国民待遇。

  三、契约自治 VS 权威治理

  WTO追求超越成员国整体利益,代表所有成员利益进行治理。在受成员国让渡部分主权后,WTO成为具有行政权、立法权和司法权的超主权国家机构。一是WTO协定及部长会议决议法律地位高于成员国法律。《马拉喀什协定》规定,“每个成员都必须确保自己的法律、规章和行政程序与所附各协定规定的义务一致”。二是WTO争端解决机制对成员国具有最终裁决效力。WTO上诉机构裁决报告审议环节遵循“反向共识”原则,除非各方达成不通过该报告的共识,否则将视为审议通过。这意味着对于每个上诉案件,上诉机构的裁决都将成为最终裁决,作为国际法而生效。三是WTO行政机构被赋予独立于成员方的行政权力。《马拉喀什协定》明确约定,WTO是具有独立法人资格的国际组织,要求所有成员授予WTO履行职能所必须的法人资格、特权和豁免,授予WTO官员及成员国代表独立履行与WTO相关职责所必须的特权和豁免,不得寻求影响总干事和秘书处工作人员履行职能。

  美国一直对WTO超越国家主权的法律地位耿耿于怀,认为侵害了自己的宪法主权。事实上,美国国会批准加入WTO是有附加条件的。《乌拉圭回合协定法案》第102条就WTO协定与美国国内法关系明确规定,当WTO协定与美国国内法冲突时优先适用美国国内法,并禁止任何与美国法律不一致的乌拉圭回合协定条款生效。但在很长一段时间,美国国会、政府和法院对WTO协定总体上持尊重的态度,不仅很少援引上述条款,相反还刻意维护WTO的权威,让人错以为美国承认WTO协定上位法地位。特朗普执政后,情况发生根本变化,美国越来越多地强调主权,强调国内法的优先地位。在此背景下,USMCA被明确定位主权国家之间的贸易协定,其治理机制返回GATT契约自治传统。

  USMCA不寻求建立超主权国家机构行使行政权、立法权和司法权,由缔约方保有USMCA项下所有权利。在修订、解释以及监督协议实施等方面,USMCA自由贸易委员会只是被赋予“consider”的权利,所做的决定未经缔约方国内法律程序不能直接自动生效,虽然职责范围更广但授权十分有限,根本无法与集行政权、立法权和司法权于一身的WTO部长会议相提并论。在人员安排和预算安排上,USMCA自由贸易会员会委员由缔约方委派,所需经费由轮值主席国承担;USMCA秘书处由各缔约方建立和维系的国别部组成,国别部办公室由各缔约方负责运行、显然在这样的制度安排下,USMCA工作人员行为模式迥异于WTO雇员,只对派遣他们的母国负责,行动与决策完全从母国利益出发、遵循母国指令。

  USMCA与WTO治理机制差异还在于争端解决机制不同。WTO上诉机构(DSB)被赋予最终裁决权,并因此实质性取得因“一致同意”议事规则而瘫痪的部长会议的主要权利,包括旧约的解释权和新约的立法权以及成员方义务豁免权。DSB的这种“司法能动主义”行为遭到美国强烈批评,“世贸组织争端解决机制已经远远偏离了成员国商定的机制。它攫取了WTO成员国未曾打算赋予它的权利。”为避免潜在的司法能动主义行为,USMCA重拾通过磋商谈判解决争端的GATT传统,强调缔约方自觉履行契约义务对保障多边贸易体系有效运行的重要性。在此机制下,申诉方需参考专家组报告作出最终裁决,包括判断应诉方是否存在不履行或不充分履行义务行为,评估自身因应诉方不履行或不充分履行义务受损程度,决定如应诉方不采取措施补偿和消除对自己损害将采取何种报复措施。而且,争议双方如不能就专家组报告结论达成一致,申诉方可直接对应诉方发动对等报复而无需得到授权。

  结语

  按照官方表态,美国将把USMCA作为未来与贸易伙伴谈判的蓝本。为说服其他贸易伙伴接受USMCA规则,特朗普不惜主动挑起与几乎所有主要伙伴的贸易战。在他看来,贸易战不会严重损害美国经济,巨额逆差能助美在贸易战中立于不败之地。USMCA协定迅速达成更坚定了特朗普及其支持者的信心,也赢得越来越多普通美国人和政治经济精英的支持。与此同时,多哈回合失败客观上增加了USMCA规则的吸引力。从政治经济学视角来看,一体化组织成员数目达到一定数量后,弥合成员异质性的成本将急剧增加,甚至会吞噬一体化所带来的规模与范围经济收益。此时,如果没有根本性的制度创新,一体化组织就面临解体的风险。WTO当前正面临这样的僵局。各种多边或双边自由贸易协定(FTA)如雨后春笋迅速出现,表明国际社会已对此深感焦虑,在努力寻求新的解决方案。在此背景下,美国利用经济实力对其他国际贸易成员施加影响,推动国际贸易规则朝有利自己的方向改革,已经越来越成为大概率事件。

  如果国际贸易规则向USMCA规则转变,短期内或许对中国有负面影响,但从长期来看未必是坏事。一是目标发生变化后,要求贸易与援助分离。经过40多年的市场洗礼,中国经济已有长足发展,基本具备与发达国家竞争的能力,取消发展中国家特殊和有差别待遇原则,虽然国际竞争力会受到一些影响但不大可能会造成大的冲击。同时,将援助与贸易分开有助于维护WTO机制的完备性,杜绝滥用发展中国家条款的现象,对中国经济也是一种保护。二是原则发生变化后,要求经济市场化。中国三十多年改革开放的历史,实质上是一部建立和完善激励有效的制度安排的历史,是一部不断拉进与巩固与美国等发达市场紧密联系的历史。USMCA规则倡导的经济市场化,同样也是中国经济体制改革的目标。只要能够继续参与发达国家经济循环,即使短期要付出一些成本,从长期来看一定是收益更多。三是治理机制发生变化后,要求契约自治。当缔约方之间出现贸易争端时,必须由争议双方谈判协商解决,没有第三方权威机构可以依仗,其结果很大程度上取决于争议双方实力对比。以中国经济实力,或许相对于美国仍存在一定劣势,但相对于其他贸易伙伴都有一定优势。在国际贸易中推行契约自治,单就贸易谈判而言,对中国应该是利大于弊。总之,如果美国继续强力推行USMCA确立的新规则,中国的理性选择可以顺势而为、顺水推舟。  

  二〇一九年三月

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